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来源： 《河北师范大学学报(哲学社会科学版)》2017年第3期
叶振宇（1980—），男，福建厦门人，中国社会科学院工业经济研究所产业布局室副主任、副研究员，中国社会科学院 京津冀协同发展智库办公室主任。主要从事区域经济与城市研究。
摘要：雄安新区的设立是深入推进京津冀协同发展的重大战略部署 ，具有重大的战略意义和深远的历史意义。雄安新区在区位、自然资源、开发强度、生态环境等方面具有较好的开发条件。在五大发展理念的引领下，雄安新区开发建设既要明确自身在京津冀区域发展中的功能定位，又要进一步细化城市发展的定位。同时针对城市定位和实际情况，雄安新区需要在城市布局和城市建设方面选择合适的开发模式。此外，为了城市持续、健康、稳定发展，雄安新区开发建设需要积极应对炒房炒地、违规建房等八大风险。
关键词：雄安新区；京津冀协同发展；城市布局；城市建设
日前，河北雄安新区获批设立，这是党中央、国务院深入推进京津冀协同发展做出的一项重大战略部署，是千年大计、国家大事。客观地讲，雄安新区是北京城市功能调整和京津冀城市群空间布局优化的历史阶段产物，学术界对此已形成了一些代表性的观点或建议。在京津冀协同发展过程中，有学者认为，解决北京城市病的一个有效途径是在北京郊区或京外周边地区建设一批承接非首都功能疏解的新[1]，可以选择在河北省合适的地方建设面向京、津的“反磁力中心”[2]。同时，有学者甚至直接提出建设京津冀新城的建议[3]，或者在北京周边地区设立国家级新区的构想[4]。这些研究表明，为了承接非首都功能疏解，学术界对在北京周边地区开发建设新城新区是充满期待的，而雄安新区开发建设恰好是上述研究走向实践的最好回应。
一、雄安新区开发建设的优势条件
党中央、国务院决定在河北省保定市安新县、容城县和雄县及周边部分区域设立雄安新区，这是经过专家多次实地深入调研和反复论证以后才最终确定的选址方案。雄安新区坐拥白洋淀，地处于冀中平原，地势平坦开阔，对外交通发达，人口密度不高，
开发强度较低，具有集中开发的优势。
一是区位优势明显。雄安新区地处京津保三角腹地，与北京、天津、石家庄等中心城市相距在100公里到180公里之间，与在建的首都第二机场的最近距离60公里左右，与天津港区相距200公里以内，区域内有京广高铁、京广铁路、津保铁路、大广高速、京港澳高速、保沧高速、荣乌高速等多条交通干线过境，对外综合交通十分便利。
二是自然资源丰富。雄安新区环绕白洋淀，蓝绿交织，清新明亮，气候温润。白洋淀素有 “华北之肾”美称，湿地面积340平方公里，是华北平原最大的淡水湖泊。雄安新区区域范围内可供开发的土地面积广阔，地势平坦，可为城市建设和产业发展提供较好的用地条件。雄安新区所在区域的地下水资源储量较大，也拥有埋藏浅、水温高、水质好、自喷力强、分布广、易于开发的优质地热资源。
三是开发强度较低。2015年底，安新、容城和雄县总人口113.1万人，三县行政区域的人口密度为727人／平方公里，明显低于北京。雄安新区城镇化水平不高，2015年安新、容城和雄县的城镇化率分别为40.7%、43.8%和43.8%，明显低于全国平均水平。雄安新区都是平原和湿地形态，地势较低，土质肥沃，资源环境承载能力较高，可供开发的土地空间较大。
四是生态环境优良。安新、容城和雄县是典型的“京南水乡”，是传统农渔业产区，轻纺工业为主，重化工业比重较低，生态环境没有受到较大的破坏。经过这些年综合整治和工程性补水，白洋淀生态环境逐步改善，水域面积萎缩趋势得到遏制，湿地功能有所恢复，蓝天白云、碧波荡漾、芦苇飘香再次回归到人们视野。
二、雄安新区开发建设的战略意义
设立雄安新区是优化首都核心功能、提升首都城市品质和改善首都国际形象的重要途径，具有重大的战略意义和深远的历史意义。
（一）有利于集中疏解非首都功能，缓解北京大城市病
雄安新区地处冀中平原，具有明显的区位优势和生态环境条件，现有开发强度较低，资源环境承载能力较强，发展空间较为充裕，具备建设北京非首都功能集中承载地的条件。雄安新区建设可以采取多组团开发、适当功能分区、穿插生态廊道的方式规划城市空间，重点吸引中央企事业单位和企业总部落户，同时承接北京市高端高新产业转移以及科技成果转化应用和产业化，实现人口和产业“双转移”，进而缓解北京市中心城区人口过度集聚的压力，为解决北京“大城市病”创造更好的条件。
（二）有利于加快培育京津冀中部核心功能区新增长极，促进京津保联动和区域协调发展
长期以来，冀中地区县域经济发展有基础，但始终处于自我发展、各自为政、群龙无首的状态，缺少一个具有较强综合实力的区域性中心城市带动。雄安新区的设立无疑将发挥区域性增长极的辐射带动功能。一方面，加强与北京、天津、石家庄的联系，集聚优质要素和高端产业；另一方面，加强与保定主城区分工协作，加快城市功能重组，联袂扮演区域性中心城市的角色，进而实现京、津、保三地更好联动，同时也带动沧州、廊坊等周边地市相关县（市）发展。
（三）有利于优化京津冀城市空间布局，建设更有效率的世界级城市群
目前，京津冀城市体系相对完整，北京和天津的“双城”地位突出，但京津冀区域内的城市间产业联系仍然不够紧密，城镇化水平差异非常大，城市群尚未达到应有的效率水平。雄安新区的开发建设有望打破城市群活力不足、效率不高、互动不强的困境，促进京、津、保三地更加平衡发展，壮大保定作为区域性中心城市的功能，同时也可以改善北京城市过于臃肿的状况。
（四）有利于构筑区域对外开放高地，提高河北省域对内对外开放水平
长期以来，河北省尽管拥有较长的海岸线、优越的港口和便捷的陆路通道，但对内对外开放水平却明显低于东部沿海多数省份。今后，雄安新区将是河北省对内对外开放的主要窗口，将引入世界先进的城市规划与管理理念，吸引大型跨国公司设立区域性总部，引进一批国际高水平科研团队入驻创业，同时也可以向世界展示河北省作为世界钢铁之都向科技创新中心转型的范例。
（五）有利于改善区域关系，促进京津冀三地更高水平协同发展
京津冀三地虽然地缘相连、人缘相亲、文源相近，但由于行政区划等体制原因，京津冀地区无论是市场一体化水平还是交通一体化水平都不如长三角、珠三角。当前，雄安新区开发建设和未来发展始终离不开京津冀三地的共同支持，雄安新区又好又快发展是京津冀三地的共同利益所在，这种关系势必促进京津冀三地形成更紧密的分工协作，实现共赢发展。
三、雄安新区的发展定位
目前，中央对雄安新区已做了明确的城市发展定位，着力打造贯彻落实新发展理念的创新发展示范区。但雄安新区在京津冀区域发展中需要扮演什么样的角色以及发挥什么作用都还不是很明确。为此，雄安新区开发建设需要从区域和城市两个层面分别进行功能定位。
（一）雄安新区在京津冀区域发展中的功能定位
在京津冀协同发展的大背景下，雄安新区的设立和今后发展都要融入到区域之中，与北京、天津及河北其他地区实现高水平的融合发展。从中央赋予雄安新区的战略定位和京津冀协同发展的方向看，雄安新区在京津冀区域发展中要发挥自己应有的作用，也需要相应的功能定位。
第一，雄安新区是京津冀协同发展的主阵地。雄安新区开发建设是京津冀协同发展“一盘棋”的重要组成部分，不仅需要京津冀三地在产业协作、要素流动、平台共建等方面开展高效协作，同时也需要京津冀三地共同统筹其对外交通，特别是连接周边城市的快速交通网络建设。此外，雄安新区坐拥白洋淀，而白洋淀是京津冀生态安全的重要屏障，生态环境比较敏感，整个水系的生态环境综合整治亟需京津冀三地共同参与和投人。
第二，雄安新区是京津冀世界级城市群的节点城市。雄安新区拥有京广高铁、津保铁路等多条重要交通干线形成的快速、便利的对外交通体系，与北京、天津和石家庄形成一小时的城市通勤圈。同时，雄安新区也具有要素集聚的基础条件，可以作为京津冀城市群的节点城市进行重点打造。
第三，雄安新区是京津保三角的新兴增长极。雄安新区是被中央赋予重大战略的国家级新区，将具有其他地区不可比拟的优势，能争取得到国家特殊的支持政策。这些含金量高的特殊政策一旦付诸实施，其释放效应将在较短时间内通过大规模集中投资、产业发展和人口集聚带动形成一个产业支撑能力强、区域辐射带动力大、生态环境优的新兴增长极。
第四，雄安新区是承担国家重要行政功能的集中承载区。随着北京非首都功能疏解集中承载地战略定位的明确，雄安新区将成为继北京市东城区、西城区之后另一个集中承载中央企业事业单位和企业总部办公的新区。这种发展格局意味着除了北京履行首都功能之外，雄安新区也是承担着国家重要行政功能的城市，由此具有其他区域难以争取的政策优势。
第五，雄安新区是京津冀三地深入推进协同发展的战略合作区。雄安新区与北京、天津今后将构成一个 “京津 雄 ”的三 角关系，其开发建设已被河北省委、省政府列为 “一 号工程 ”，将 是河北省对接京、津的主要阵地，也是京、津、冀三地深度合作的平台。雄安新区开发建设将使河北省彻底打破长期以来内忧外困的局面，带动全省上下形成一股敢于争先、勇于创新、爱拼敢赢的正能量。
（二）雄安新区的城市发展定位
根据中央对雄安新区的城市发展定位，从中可以看出雄安新区不同于这些年批准设立的国家级新区，而要探索五大发展理念引导的城市发展模式。在开发建设之际，雄安新区应叫响“五个雄安 ”，推 动“融合、三中心”建设，着力建设首都市民的第二家园。
1．打造 “五个雄安”
打造智慧雄安。雄安新区要按照智慧城市的构想进行规划、建设和管理，将新一代科技革命和产业变革的理念、技术和管理因地制宜地融入到城市各方面，大力推进智慧社区、智慧交通、智能工厂、智慧旅游、智慧医疗等领域发展，率先建设无人驾驶汽车试点城市。同时，雄安新区建设智慧城市也需要高素质市民的共同参与和积极配合。
打造创新雄安。雄安新区是一座创新型城市，从城市建设、产业发展、大众创业、社区建设、体制机制等方面都要充分体现“创新”二字。雄安新区建设创新驱动发展的示范区，需要建立创新知识扩散和分享机制，培育全社会敢于创新、乐于创新的城市精神，把创新发展理念潜移默化地融入新区居民的生活和工作之中，入脑人心，转化为实际行动。
打造绿色雄安。雄安新区环绕白洋淀而建，水是雄安新区的生命。雄安新区建设生态城市的必由之路是，加强白洋淀生态环境综合整治和有效保护，统筹解决好白洋淀补水排水难题，规划和建设城市生态廊道，全面推行绿色建筑和绿色家居，大力发展绿色交通体系，推广使用适应绿色交通的出行方式。
打造包容雄安。雄安新区既要做新型城镇化的标兵，又要探索人 I：I密集地区城市包容发展的模式，大力倡导城市开放发展和共享发展的理念，在城市建设、社会服务管理、人才引进、文化建设、社会融合等方面都要体现城市开放包容的品质。同时，雄安新区要实现城乡一体化发展，赋予进城农民、就地安置农民和外来人员市民化待遇，让市民共享新区发展成果。
打造宜居城市。雄安新区要树立为市民建城的城市发展理念，将市民的智慧融人到城市规划、建设和管理之中，让市民深切感受到城市环境优美、秩序井然、社会和谐、富有活力，使市民对城市怀有归属感、责任感和荣誉感。
2.推动产城科教融合发展和三个“中心”建设
雄安新区要围绕建设北京非首都功能疏解集中承载地的战略使命，瞄准在京的科研院所、重点高校、央企总部等疏解对象，大力促进产业、城市、科技、教育“四位一体”的多功能融合发展，着力建设京津冀中部核心功能区的产城科教融合发展的现代国际新城。而围绕产城科教融合发展方向，雄安新区下一步需要重点打造“三个中心”。
建设全球科技创新 “微 中心”。随着北京乃至京津冀地区科教资源和国际化人才向新区集聚，雄安新区创新发展将着眼于服务国家重大科技创新战略，着眼于建设全面自主创新示范区，着眼于占领特色行业领域的全球科技创新制高点。与北京、上海建设全球科技创新中心相比，雄安新区要根据起步晚、基础弱、后发赶超快的实际情况，宜聚焦于“微中心”建设。
建设国际学术研究交流中心。根据国家战略部署，在京部分知名重点院校和科研院所将以整体搬迁、部分搬迁或设立分校区的形式入驻雄安新区。到时，雄安新区将逐渐成为全国学术资源最为密集的城市之一，为此有必要启动雄安科学城建设，以此带动吸引一大批国际知名的科学家和人文社会科学家在雄安定居，让他们安心致力于学术研究，进而打造我国与国际学术界交流交往的前沿阵地。
建设国际科研成果转化应用中心。雄安新区要坚守中央赋予的战略定位，利用好国家的倾斜政策，引进行业领军的科研团队到新区创业，同时也要引进一些行业领域的国际先进科研成果到新区转化应用，尽快落地开花。根据国际技术转移扩散的基本规律，雄安新区要积极探索科技成果转化的市场化路径和体制机制，设立雄安科技城，建设一批具有国际先进、国内领先的科研成果转化特区，营造科技成果转化应用的配套环境，培育壮大一批具有国际领先的新兴产业。
3．建设首都市民的第二家园
雄安新区的设立与北京市通过疏解非首都功能来治理大城市病是分不开的。今后，北京一批市民将随着机构搬迁调整或人才引进方式成为雄安新区市民的主体，雄安新区的城市定位就不能忽视了这一主体力量。雄安新区要从服务国家战略部署和服务首都发展出发，规划建设首都市民的第二家园。在创建第二家园的过程中，雄安新区要坚持高于首都建设标准，精心进行城市规划和住房开发，提供高品质的公共服务资源，强化城市服务管理，让这些新市民生活舒心、工作安心、家庭温馨。
四、雄安新区开发模式的选择
（一）城市布局模式
规划优先。雄安新区城市布局要坚持规划优先、分步推进、组团开发的原则，对规划起步区、中期发展区、远期控制区都要进行整体规划，构建多规融合的规划体系。根据城市发展地理环境和未来发展的可能性进行功能区划分，确定各功能组团开发边界和强度，预留生态过渡区，划定白洋淀湿地保护区边界红线，规划建设若干条适中的生态廊道和城市对外快速交通通道，编制白洋淀生态功能区保护与治理规划。
组团布局。从雄安新区发展战略定位看，初步可以考虑规划建设科学城、科技城、行政办公区、总部商务区、商业中心区、高端高新产业园区等若干个特色鲜明的功能组团，组团分布要与城市交通线路、居住区、城市生态功能区相结合。组团布局不是一座一座的孤岛，而是要通过城市交通、生态廊道、居住区分布等方式相互连接，实现联动发展。统筹新城建设与三个县的县城、29个乡镇镇区的改造升级相结合，对已建的建成区进行重组，打破行政区界限，按照组团功能进行归并和调整。
开发次序。根据新区总体布局的任务和城市发展的规律，确定合理的开发时序，初步可以将新区发展的起步期、全面推进期和完善提升期分别确定为2017~2020年、2021~2030年和 2031~2040年。
（二）城市建设模式
生态优先。雄安新区城市建设要摒弃“先进行城市开发、后搞生态建设”或“边进行城市开发、边搞生态建设”的传统做法，在起步期就要把生态建设放在首位，留出城市生态空间，划定生态红线。坚持以水定城的思路，确定城市人口合理规模和资源环境承载力的合理区间。大力淘汰既有的落后产能，彻底关停不符合环保标准的设备，改造升级已建各类工业园区，引导一批不符合生态功能和城市发展方向的工业园区“腾笼换鸟 ”。
交通先导。根据城市远景规划和组团布局特点，引入现代城市交通规划理念和新型交通出行方式，统筹城市对内对外交通网络建设，合理布局城市主干道、快速路、轨道交通等，原则上不搞封闭型的大院大所、大社区和大工业园区，把街、巷等城市的毛细血管贯通起来。雄安新区对外交通建设要与京津冀交通一体化规划结合起来，提前预留好连接京、津、保的城际轨道交通以及连接首都第二机场、保定东高铁站的轨道交通。根据城市居民的群体特点，雄安新区要提前预留好通用机场的用地空间，在全面推进期可以规划建设一座区域性的通用机场，以满足高端商务人群的出行需求。
组团开发。根据城市总体布局的功能组团和开发时序，以组团为单位，将组团划分为行政类组团、产业类组团、居住类组团、文教类组团、生态类组团等类型，采取多组团同时推进建设的思路，用较短时间完成组团开发，以便于能够集中承接非首都功能
疏解，形成较强的集聚效应。同时，产业类型的组团可以按照规划总体要求，划片分区，成熟一片，开发片，不仅能提高土地利用效率，也能解决产业项目落地难问题。在组团开发模式选择方面，因地制宜地采取政府自建、企业代建、政企合建、企业自建等模式，积极引导社会资本共同参与，尽可能多地运用市场化手段，避免政府自唱独角戏。
配套跟进。雄安新区开发建设要始终坚持追求高品质的城市配套功能，在组团布局和建设过程中，规划建设医院、中小学校、养老院、图书馆、文化艺术中心、体育馆等公共基础设施。在承接在京部分中央企事业单位时，也相应引入其下属的附小附中、附属医院等服务配套单位，采取社会化办医办学的方式设立分校、分院，原则上不保留企事业单位办社会职能的做法。
五、雄安新区开放建设需要防范的风险
中央对雄安新区建设的战略定位很高，社会关注度也很高，炒房炒地、违规建房、舆情管控等风险容易出现。同时，在城市开发建设中，雄安新区与其他国家级新区一样，不可避免要面临征地拆迁带来的群体性事件、过度开发带来的生态环境恶化、投资不当带来的烂尾项目等风险。
一是炒房炒地。近年来，我国境内资本进入房地产领域炒房现象比较突出，导致一线城市和许多二线城市房价快速上涨。在这样的背景下，雄安新区设立消息正式发布之后，许多投机者开始涌入安新、容城和雄县三地购房买地，从公开场合到地下私自交易都已出现了炒房炒地现象。这种现象如果不及时出重拳打击，下一步将推高雄安新区的城市开发成本，从而严重影响城市承接产业和吸纳人才，也严重扰乱新区的正常开发秩序。为此，雄安新区各级政府要加大宣传和打击力度，抓住典型举一反三，明确私下交易的法律风险，全面禁止预售楼盘和二手房上市交易，全面冻结行政区域的户籍。
二是违规建房。在得知新区设立的消息以后，安新、容城和雄县三地的农村地区开始出现了一些农户未经审批私自占地建房、加盖楼层等方式违规建房，以谋求征地拆迁时获得更多的补偿。这类现象是许多国家级新区开发建设初期经常遇到的突出问题，其后果是增加了征地拆迁的成本，加大了征地拆迁的难度。为了杜绝这类现象的发生，雄安新区各级政府要积极运用行政、法律、宣传等各种手段，如，派驻村干部做好群众思想工作，实施村支书和村长责任制，利用遥感卫星进行实时监控，加大行政执法查处力度。
三是地产投资风险。雄安新区开发建设将带来大规模、高强度的地产投资，特别是房地产、商业地产、旅游地产等类型的项目投资可能带来区域性金融风险。不可否认，我国有一些国家级新区曾出现过不同程度的成片烂尾楼现象，被外界解读为鬼城。雄安新区如何避免出现鬼城和空城现象，关键在于把握好开发节奏，不宜冒进开发建设各类地产，而应该注重产城科教融合发展，优先做好城市服务功能配套，规范开发企业投融资行为。
四是群体性事件。当前，征地拆迁是雄安新区开发建设初期面临的最为繁重的任务，极易出现一些受利益驱使、不明真相的群众以群体形式对抗政府。虽然目前雄安新区尚未出现群体性事件，但要采取措施提前加以防范，如，征地补偿对象、补偿标准、补偿流程和补偿款发放信息要公开透明，城乡居民的异地安置最好安排在交通便利、环境怡人、配套完善的地段，基层党组织要切实发挥维护社会稳定的作用，公安机关要严厉打击违规违法骗取补偿款行为等。
五是社会融合风险。随着新区开发开放，雄安新区市民成分将变得多元、复杂和分化，包括随单位迁入的新市民、外来务工经商的居民、本地进城的农村居民、本地城镇居民、外来创业者等。在发展过程中，这几类群体之间不可避免要面临利益冲突、城市认同、群体融合等问题。这些问题如果处理不好，极易引发市民之间的群体性冲突或城市居住区分割。为此，雄安新区城市发展要始终坚持包容建城的思路，着力提升居民的素质特别是本地进城农民的综合素质，废止一些具有明显群体歧视的规划、政策或管理方式，扩大市民之间的交流交往，促进新旧居民的社会融合。
六是生态环境风险。由于违规开发、过度开发、承接污染产业以及不可预见的事件等原因，雄安新区大规模开发难免对当地生态环境造成影响，由此可能引发局部区域出现生态环境恶化现象。另一方面，雄安新区地处冀中平原的地势低洼之地，新城建成之后，大气扩散条件将变得更加不利，由此可能造成雾霾高发的风险。为此，雄安新区政府要未雨绸缪，及时出台一些积极的防范措施，如，各地块的开发强度要按照规划严格执行，制订新区产业发展目录清单，加大淘汰落后产能力度，引导传统产业退出，禁止侵占生态规划用地，推广使用新能源汽车等。
七是自然灾害风险。雄安新区起步期的选址在地势较低的地方，一旦遇到区域性极端的连续性强降雨天气，上游河流和水库的来水量大而集中，可能导致白洋淀地区水面短时间内急速上升，由此可能淹没城区。鉴于此，雄安新区开发建设要高标准建设海绵城市，推进城市地上地下水利工程建设，重点防范极端的洪涝自然灾害风险。
八是舆情管控风险。自雄安新区获批设立以来，虚假消息泛滥、恶意造谣等现象层出不穷，造成大批投机分子涌人雄安新区炒房炒地。为此，国家有关部门和河北省要加大正面的舆论宣传引导，加强舆情的监测和管控，及时辟谣和回应群众关心的问题，及时阻断谣言通过网络、微信等途径大范围传播扩散，及时严厉打击造谣者，发挥主流媒体和新媒体的传播阵地作用，营造良好的社会舆论环境。
参考文献
[1]赵弘，刘宪杰．疏解北京非首都功能的战略思考[J]．前线，2015(6).
[2]肖金成，马燕坤．京津冀协同与大城市病治理[J]．中国金融，2016(2).
[3]张可云，王裕瑾．世界新城实践与京津冀新城建设思考[J]．河北学刊，2016(2)．
[4]肖金成．探索治理“大城市病”之策[J]．城市与环境研究，2015(2).
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